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律师随笔

对法官细化行为准则管理的构想 

2019-01-29

对法官细化行为准则管理的构想 

严如春

法官职业化建设,就是要根据审判工作规律和法官职业特点,采取一系列措施,以使法官具备职业化的新要求。在法官职业化建设进程中,把目标任务合理分解,量化考核,形成一种激励性的导向机制,这无疑对推动法官职业化目标的顺利实现,不断提高法官综合素质是一个有效的途径。笔者认为,应当构建一整套法官行为准则体系,对法官实行动态的、优胜劣汰的管理机制,使之真正成为社会的精英,法律的保护神。试论述如下:

一、量化考核,建立严格的工作行为准则

依法治国方略的提出,突破了把法官作为一般国家公务员而忽视法官职业上的独立性的传统观念。一个法官政治、业务素质的优劣如何评判?日常工作、生活如何进行?对此应有全面的、科学的、规范的考核机制和行为准则。以往对法官的考核缺乏一种开放、动态的思维,存在一定的主观性和随意性。对干警的使用主要还是凭的平时印象,这起码会产生以下三方面的弊端:

一是评判不够科学。一个人的素质和能力有很多外在体现,例如资历、学历、实绩等,但受各种因素影响,这些体现有些是明显的,有些是隐性的,有些是真实的,有些并不能说明问题。例如有些人进法院前有一定的职务,但不一定具备多强的领导、协调能力,有些人的工作实绩有掺水成份,有些人有一定的学历,但不注意知识的更新等。因此光凭印象或者个别方面的指标考核是很难得出科学、公正的结论的,必须把相关的要求层层量化分解,化无形为有形,使之看得见、摸得着,可评可考。

二是容易挫伤干警的积极性。没有一个好的评判机制,真正优秀的人才不能脱颖而出,而让一些善于表现,“看”上去比较能干的人走上领导或关键岗位,形成用人上的不公,就会对其他干警产生不良的导向,挫伤一部分同志的工作积极性。

三是不能有效防范个别法官恣意扩张权力。司法腐败很大程度上是缘于没有一个规范完备的执法行为准则。一个审判人员必须做什么,不能做什么、应该怎样做,都应有明确具体的规范,否则,既可这样办,也可那样办,则法官扩张权力就没有了监督的标准,没有标准的监督等于没有监督。有鉴于此,笔者认为,应当逐步建立完备的法官工作行为准则体系,力求“事事有章可循,步步有规有矩”,既便于其对照执行,也便于对其进行监督、考核,为法官队伍优胜劣汰打下坚实的基础。具体应当包括以下几个方面:

语言行为规范。法官代表国家行使审判权,因此在语言表达方面必须有严格的要求。例如应当使用法言法语,语言必须文明礼貌,不得使用带有侮辱性、诱惑性、倾向性等不正当的字眼等;同时,法官应当具备优良的品格和高尚的道德情操,方能德化于自身、德化于本职、德化于社会。因此日常行为也应有相应的规范。例如不得出入舞厅、酒吧、高档浴城等可能影响法官操行的场所,不得酗酒、赌博、不得接受犯罪嫌疑人及其代理人的宴请,不得单独会见犯罪嫌疑人亲属或代理人,不得接受异性按摩等。

审判操作规程。就是结合实践,把诉讼法规定的审判、执行程序,细化到审判工作的具体环节,一方面规范审判人员的审判行为,减少审判工作中的随意性;另一方面,又让这种操作程序上的公开、公正为社会公众有目共睹,防止审判过程中可能产生的对当事人合法权益的侵犯,接受人民群众的监督。

政治素质和思想品德要求。包括(1)有无政治意识、大局意识,是否具有“公正与效率”的司法理念,忠实地履行宪法和法律赋予的职责,将审判法律效果与政治效果、社会效果相结合。(2)有无廉政意识,自觉抵制金钱与人情关系对审判工作的侵蚀和影响。有无吃请受礼、徇私枉法等《法官法》规定的13个不得有的行为。(3)有无司法文明的意识,能否遵守司法礼仪,以公正、平等、文明、自尊、庄严的仪表举止和良好的职业气质行使审判权。(4)有无社会正义感及对人性的深刻理解,对法律所包括的公平、正义、自由等人文理想不懈追求的信仰。上述考核内容比较抽象,涉及到法官思想意识等内心深处的东西,不易显性化,评价起来有一定难度。但人思想上的东西也不是绝对隐而不露、无迹可循的。需要在考核时注意察言观行,同时注意听取同事、律师、当事人及社会公众的评价意见,以便全面准确掌握信息,客观公正做出评价。

业务素质技能。办案质量主要考核法官审结的案件是否被定为错案,有无造成不良社会影响及后果为考核的基本内容。属于错案的范围应该是:徇私枉法、滥用职权、故意拖延办案而造成裁判错误,或给当事人造成严重损失的;法官缺乏工作责任心,违反办案程序规定、适用法律错误,而造成裁判错误的。考核时除了错案件数等为办案指数外,还应通过对案件质量的评查等监督形式,对案件的审理程序及实体处理结果、法律文书制作、办案效果等进行评查。办案数量主要是考核在一定时间内(按年度)每一个法官所完成的工作数量,可按各庭的平均数为考核指标。

理论素养水平。法律适用过程本身就是理论知识不断积累、升华的过程,是对实践经验、审判技能、法律思维能力的不断总结提高。法官对法律问题、对审判经验的调查研究和撰写发表论文的能力在一定程度上反映了法官自身业务理论水平的高低。因此可以根据法官撰写专业调研文章的数量和发表刊物的级别、论文交流获奖的情况等进行考核。

笔者认为,在制订行为准则方面,应当宜细不宜粗,考评应重在平时,而不能将考核工作一古脑的压到年底,那样即使行为准则体系再细化、再科学,仍难免和稀泥,吃大锅饭。年终考核应是据各庭、室平时考评的情况 结合考试成绩、办案数量、调研文章的数量档次,群众测评、卷宗抽查情况等对干警每年的政治、业务素质及工作情况按百分考核得出分数。

二、奖勤罚懒,建立畅通的职级升降通道

根据需要结构理论,在人五个层次的需要中,受人尊重是最高层次的。因此,每个人都有要求进步的强烈欲望,每个人都惧怕被降职、降级,受到纪律处分。据此,构建畅通的职级升降通道,对于奖勤罚懒,对于最大限度地调动干警的积极性和创造性,对于干警的自律、自警无疑具有积极的作用。但实践中牵涉到职级的升降却是隐秘的、滞缓的,表现在三个方面:

一是对干警的评价缺乏连贯性。岗位责任虽然年年考评,但都是评好就了,在对干警使用时并不把这些考评结果连贯起来考虑,对干警的使用主要还是凭的院党组(主要是正职院长)的印象。而法院院长都有一定的任期限制,即使在任期内也会因交流、转任、退居二线等各种因素而经常发生变化。而新旧院长转换时,印象之类纯意识的东西是不好交接的。这样产生脱节的评判肯定是不完整的,也是不公允的。

二是一些干警长期得不到应有的使用和奖励。官本位意识是坚决要摒弃的,但由此而产生的积极进取的思想却是应当受到肯定和鼓励的。理想、信念追求等都要转化成生活的目标并不断的实现,人才会有不枯竭的前进动力,人的潜能才会得到最大的发挥。实践中,由于职级升降通道不畅,一些干警长期在某个岗位上工作而无任何进步,这对个人的主观能动性的发挥无疑是极大的抑制。

三是“能上不能下”,不利于干警自律自警。“能上不能下”在法院的体现是:审判职称带有行政职务色彩,一经任命,非有重大违法违纪事件不被免除,庭长、副庭长职务只能升、不能降,审判管理具行政审批色彩等。这就造成一些干警一经职务任命就固步自封,停滞不前,特别是一些年龄较大,升迁无望的更是缺乏前进的动力。由于没有被免职的顾虑,一些人甚至做出一些与法官身份不相称的事,以至于违法乱纪,损害法官的声誉。

 笔者认为:首先,对干警的使用应摒弃“人治”,转为“法治”。“印象”用人,带有很强的“人治”烙印,而据科学的考评标准得出的结论用人,则有点“法治”的意味。实际操作中,应由政工部门据每个干警历年考评得分,计算累计得分按照一定比例从高到低提出拟用(或参加竞争)人选名单,按照一定的组织程序提交党组讨论决定。这个比例不宜过大,但也应有一定的选择余地,笔者认为拟用人数与符合条件的候选人数的比例以1:1.5为宜。

其次,建立正常的职级晋升制度。对经考评获得基本分以上法官,应当每隔一段时间(除特殊情况以三至五年为宜)提升一次职级,既包括晋升审判职务如助审员、审判员,也包括晋升行政职务如副庭长、庭长,还包括法官等级的晋升,并辅以入党,加薪、立功授奖等荣誉性的肯定和奖励。还应考虑向当地常委推荐后备领导干部,考虑从下级审判机关中提拔优秀法官担任上一级审判机关的法官,使法官队伍形成由低向高的合理流动。

 再次,建立正常的降职降级制度。法官不是一种大众化的职业,而应是品行端正,具有较高法学素养的社会精英。而在目前审判队伍知识结构和业务能力水平参差不齐的情况下,法官的自律行为和对审判职业的崇高信仰是追求司法公正的原始动力,它来自于内心自愿而非外界监督、强迫,因而是主动的,长久的。只有通过不断的自律、自警、自勉,通过在职培训,在职自学、司法实践锻炼等途径来提升法官的知识层面,逐步实现法官的精英化。防止法官懈怠,应当根据每年的考评结果,对连续两年低于基本分的应当给予降职降级,考评成绩提高的再按规定恢复其职级,使职级的升降成为自然和正常的事情。

三、疏通出口,建立正常的辞退分流机制

司法体制改革的最大难点就是“出口”问题。由于“出口”不畅,法院内部的“南郭先生”仍稳坐法官职位;由于“出口”不畅,审判队伍不能真正形成“能者上、平者让、庸者下”的竞争机制。当然真正实现出口畅通和法官的精英化有待于改革现行的司法管理体制,这是一个长期的,循序渐进的过程。但目前我们可以做到以下三点:

一是在法院内部提高门槛,让符合条件的人担任法官职务。司法权力无论如何运作,都离不开法官这一操作者。公正司法的产生,在很大程度上取决于法官的价值判断。因此,要坚决摒弃法官职务行政化和凭资历取得和晋升审判职称的做法,对新任审判职务的,除了必须通过全国统一的司法资格考试外,还必须在严格的年度考评中获基本分以上达一定年限,方能取得和晋升审判职务,把那些道德水准、知识层面和法律素养达不到较高水平的人员拒之法官门外。

二是让法学素养和执法水平一般或较差者向非审判岗位转业。司法体制改革的目标应当建立法官的任期制度,任期届满须通过一定的考试考核方可连任。目前,对于那些已在法院工作并取得审判职称但满足现状、或者年龄、知识结构老化,法律知识水平不能更新的法官,应让其从法官职务上“转业”,向法院内设的行政、后勤、法警、政工、办公室等部门转移。笔者这样讲,并非是说这些部门不重要。这些部门在保障审判运作等方面具有不可或缺的作用。但相比较而言,审判权直接关系着当事人的生命、财产和自由,因此对审判、执行的法官应当具有素质方面的更高要求,使其在知识层面上具有令人信服、能够获得社会普遍尊敬的内在力量。

三是制造待遇落差,迫使素质无法提升者“退伍”。在法院工作相对于一般行政机关更具吸引力,比如在社会上会获得比一般公务员多一些的尊敬,职业和收入稳定,待遇较高(服装、岗位津贴等),因此多数人进入法院后大都不愿调出,而法官既然不是一种大众化的职业,其待遇和地位也不应大众化。在司法体制未能根本变革的情况下,我们可以先在法院内部隆之地位,厚法官之待遇,使法官和非审判岗位产生较大的待遇落差,例如给审判长、独任审判员较高的岗位津贴,配备一定的辅助工作人员,较好的工作条件,到疗养胜地休假,定期的脱产培训等,同时取消非审判岗位的特殊津贴,使其待遇与一般行政机关持平甚或更低,这样非审判岗位就不再有特殊的吸引力,调到其他部门也就不会产生失落感,相反一定的落差既会促使全这些人奋发进取,以便跻身法官行列,又会促使部分无力提升素质者因待遇“不公”而自动离开法院,唯有如此,才能真正建立起优胜劣汰,实现法官精英化的管理机制。

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